Repensar las instituciones para promover el progreso en democracia

Por Juan de Dios Cincunegui, Dir. Adjunto del CIDEIPP, de la Escuela de Gobierno de la Universidad Austral.

 

Villa La Angostura, un pequeño pueblo turístico neuquino asentado sobre el maravilloso lago Nahuel Huapí en Patagonia, Argentina, recibió en su centro de convenciones -construido con madera al estilo alpino, como el resto de la arquitectura local-, a más de cien ilustres visitantes entre argentinos y extranjeros.

Rodeados de bosques, lagos, ríos, cerros, y una fauna y flora magistrales, en especial jardines y canteros plagados de coloridas rosas combinadas con tonos amarillos, colorados, madera y verdes pintos de las hojas, troncos y ramas de una enorme variedad de árboles, algunos de ellos centenarios, dialogaron acerca del rol de los parlamentos y las entidades representativas ante los desafíos del siglo XXI.

Los más cercanos debieron recorrer distancias de entre 1.500 y 2.000 km desde ciudades del interior del país como Córdoba y Buenos Aires, o de países vecinos como Montevideo; otros, con distancias intermedias, hicieron entre 4.000 y 7.000 km desde ciudades de países de la región como Brasilia, Guatemala, Kingston, Philipsburg o Washington, DC; pero el premio mayor al esfuerzo se lo llevaron quienes cruzaron el Atlántico y viajaron de 10.000 a15.000 km de distancia desde ciudades como Lisboa, Atenas o Tiflis.

Muchos otros decidieron participar en forma remota, un recurso decididamente consolidado con motivo de la pandemia, evitando el esfuerzo de viajar desde ciudades tan distantes como Berlín, Budapest, Ginebra, Kabul, Londres, Madrid, Ottawa, París, Roma, Sidney o Tampere; e inclusive desde ciudades de países de la región un poco más cercanas, como Bogotá, Caracas, Georgetown, Quito, México, Panamá o Valparaíso.

¿Para qué tanto esfuerzo? Todos reconocen que vivimos en un mundo profundamente convulsionado, y que el origen de la crisis responde a distintos factores, es decir, que resulta de naturaleza multicausal. En el centro de todas las miradas se ubican las nuevas tecnologías digitales que, si bien constituyen un activo estratégico y fundamental a la hora de brindar soluciones, también producen serias amenazas a la privacidad, a la seguridad, y a la igualdad entre las personas.

En el mismo sentido, avances científicos y tecnológicos imparables asociados a procesos de innovación cada vez más veloces y dinámicos ponen a prueba a las instituciones: vehículos no tripulados; robótica e hiper automatización; el metaverso; la inteligencia artificial; la clonación; la biología sintética; el análisis predictivo y la utilización cada vez mayor de algoritmos para el diseño e implementación de políticas públicas, entre tantos otros.

En términos de desafíos globales, además de la paz y la seguridad, incluyendo al desarme nuclear y a la limitación de la producción y uso de todo tipo de armas letales; la defensa de la democracia; la protección de los derechos humanos; la construcción de una justicia y derecho internacionales; y la promoción del progreso económico y social, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) trabaja con sus países miembros para acabar con la pobreza; lograr el acceso al agua potable; la seguridad alimentaria; la protección de la infancia; la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer y de los jóvenes; la situación de migrantes y refugiados; el fenómeno del envejecimiento; la lucha contra el cambio climático, el desarme y la colonización remanente; el uso de energías limpias y la regulación de la energía atómica; el cuidado de los océanos y mares; la atención de las enfermedades infecciosas y la prevención de pandemias; el derecho de acceso a una cobertura de salud universal; y muchísimos otros.

Todos parecían hablar el mismo idioma. Las amenazas, debilidades y dificultades en general, al igual que las fortalezas y oportunidades, no sólo presentan una naturaleza de rasgos familiares a todos, al menos superficialmente, sino además, en muchos casos, reconocen actores y factores comunes, como la pandemia del COVID-19; los desastres ecológicos; las migraciones masivas; el crimen organizado; el populismo; la corrupción; la pobreza y las desigualdades; la brecha digital; la discriminación e intolerancia; los nacionalismos y la radicalización política; el debilitamiento de los valores democráticos; una retracción del multilateralismo; las dificultades para garantizar la gobernabilidad; el terrorismo, las guerras y los enfrentamientos armados, como la invasión de la Federación Rusa a Ucrania, que resultó un tema recurrente durante el taller; por sólo citar a algunos.

En el centro del debate, las instituciones, y en el marco de estas últimas, los Parlamentos, cualquier fuera su denominación o el sistema político y de gobierno.

Más allá de las similitudes y diferencias entre los 193 estados miembros de la ONU y demás territorios no reconocidos como tales, así como entre las distintas regiones alrededor del mundo, prácticamente todos cuentan con una suerte de “poder legislativo” con competencias diferenciadas, de algún modo, de la rama ejecutiva de los gobiernos y del poder judicial. Se supone, en principio, que es el único poder que representa integralmente, en conjunto, como cuerpo, a los ciudadanos, a la gente común, a las 7.800 personas que viven en el planeta.

Se trata de más de 46.000 legisladores nacionales, a los que se suman parlamentarios de instituciones representativas tanto regionales -sólo el Parlamento Europeo cuenta con 705 eurodiputados que representan a los ciudadanos de sus 27 países miembros- como subnacionales.

A esa comunidad fue dirigido el encuentro, en diálogo con la sociedad civil, el sector privado, y los claustros científicos y académicos, todos bajo un mismo estatus.

En términos generales, los debates adquirieron distintos perfiles:

  • algunos abordaron miradas estratégicas acerca del futuro de la democracia y el rol de los parlamentos; por ejemplo, Luis Almagro, secretario general de la OEA; Duarte Pacheco y Martín Chungong, presidente y secretario general respectivamente de la Unión Interparlamentaria (UIP); Silvia Giacoppo y Elías Castillo, presidenta y secretario ejecutivo del Parlamento Latinoamericano y Caribeño (Parlatino); David Donat Cattin, secretario general de Parlamentarios para la Acción Global (PGA);Federico Pinedo, ex presidente pro-témpore del Senado de Argentina; y José Octavio Bordón, presidente del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
  • Otros analizaron aspectos estructurales de los sistemas políticos y de gobierno, la crisis de representación, y la relación del poder legislativo con el poder judicial, como George Khelasvili (Georgia), Pedro Rivas Palá (España), Zsolft Szabó (Hungría), y Alfonso Santiago, Alberto Bianchi y Margarita Stolbizer (Argentina).
  • Si bien fue un tema recurrente, un panel específico analizó el rol de los parlamentos ante el diseño, implementación y control de las políticas públicas, con participación de políticos como Diego Bossio y Fernando Strafase, y académicos como Celina Cantú e Ignacio Boulin.
  • Hubo paneles dedicados a las democracias en crisis y a la violación de los derechos humanos, con la participación de líderes como Armando Armas (Venezuela), Melissa Verpile (EE.UU.), Alfredo Vítolo (Argentina), Francesco Agnello (Italia) y Farzana Kochai (Afganistán).
  • Un grupo importante de debates estuvieron orientados a la mejora institucional del poder legislativo, en particular al proceso de formación de las leyes y a su nivel de “racionalidad”, con participación de catedráticos de primer nivel como Rodolfo Vigo y Estela Sacristán (Argentina) y Manuel Atienza (España). En términos estrictos de derecho, procedimiento y técnica parlamentaria, así como de procesamiento y análisis de información parlamentaria participaron, además, Piedad García-Escudero Marquéz (España), Sergio Díaz Ricci, Guillermo Schinelli y Eduardo Menem (Argentina), Orlando Solano Bárcenas (Colombia) y Fotis Fitsilis (Grecia).
  • Otros referentes debatieron acerca de los Parlamentos del Futuro, incluyendo a Tapio Raunio, de la Universidad de Tampere (Finlandia); y Ernesto Calvo de la Universidad de Maryland (EE.UU.).
  • Vinculado a la gestión multinivel de los parlamentos, participaron especialistas, autoridades, y líderes políticos tanto de parlamentos regionales como de legislaturas locales y concejos deliberantes, como Orlando Pulvirenti y Ornela Vanzillota.
  • Sobre la formación y el perfil de los parlamentarios y sus equipos estuvieron presentes Frederick Stapenhurst de la McGill University (Canadá), Alejandra Svetaz y Miriam Ivanega, de la Universidad Austral (Argentina), así como autoridades de organismos regionales como Carlos Staff y Osvaldo de la Guardia Boyd (Panamá).
  • Los temas más novedosos en términos de modernización parlamentaria pueden agruparse en los siguientes grupos:

a) la transformación digital, con participación de Jonathan Ruckert (Australia), Luis Kimaid (Brasil), Brian Baird y Brad Fitch (EE.UU.), Dalmacio Mera y Juan Manuel Cheppi(Argentina);

b) la necesidad de implantar un modelo de legislación informado en evidencia científica provista a través de servicios robustos de información e investigación, participando Christine Weidenslaufer y Raimundo Roberts Molina (Chile), Carlos Abeledo (INGSA), Wouter Schallier (CEPAL) y Guillermo Anlló (UNESCO),

c) la introducción de mecanismos para garantizar la efectividad de las leyes, como el PLS por sus siglas en inglés (post legislative scrutiny), desarrollado por Maria Mousmouti de la University of London (Reino Unido);

d) el presupuesto y la proyección e impacto de las leyes en términos económico-financieros, con Marcos Makón (Argentina) y Alfredo Jiménez Barros (Colombia)

e) la profesionalización de la diplomacia parlamentaria y el involucramiento de los parlamentos en asuntos globales, con Alessandro Motter (UIP), Anne Marie Goetz de la New York University, Jim Moran (EE.UU.), Fernando Iglesias y Jorge Gentile (Argentina), Mariano Ferrero (Chile) y Oscar Piquinella de Uruguay (GRULAC, UIP);

f) la revitalización de la cooperación inter-estatal e inter-parlamentaria, con Marcelo Scaglione (Argentina) y Diane Fromage (Francia); y Jennifer Schreider (EE.UU.), Beatriz de Anta (Panamá) y Miguel Hernández (Ecuador) respectivamente;

g) el Parlamento Abierto, participación ciudadana, transparencia e integridad, con especialistas como María Barón, Marcelo Bermolén y Ana Pichon Rivere (Argentina) y Lorna Seitz (EE.UU.);

h) la revisión de los regímenes de delegación y de emergencia ante el avance del poder ejecutivo sobre competencias del poder legislativo, asunto abordado por Santiago Castro Videla, Pablo Luis Manili y Lucila Crexell de Argentina; e

i) También fue recurrente la referencia en distintos paneles a la necesidad de revisar y mejorar los mecanismos y herramientas necesarios para brindar un control parlamentario efectivo sobre los demás poderes.

 

Por último, se trataron muchos temas de fondo tales como, ejemplificativamente:

  • Ciberseguridad, a cargo de Moisés Benamor y Marlon Molina (OEA), Ramiro Gutiérrez y Juan Battaleme (Argentina) y Kenneth Pugh Olavarría (Chile);
  • Educación, a cargo de Fernando Rodal MacLean (CEA), Joseph Nhan-O´Reilly (IPNEd) y Angelique J.G. Romou (Sint Maarten);
  • Comercio internacional e inversiones, con Manzoor Nadir (Guyana) y Said El Hachimi (OMC); y Parlamentos y Sector Privado con Rodolfo Alejandro Díaz y Daniel Funes de Rioja (Argentina);
  • Género y empoderamiento de la mujer, con Beatriz Paredes (México), Rhoda Crawford (Jamaica) y Patricia Biermayr-Jenzano de la Universidad de Georgetown (EE.UU.);
  • Salud y prevención de pandemias y enfermedades infecciosas, con Ricardo Baptista Leite (Portugal), Éctor Jaime Ramírez Barba (México), Laura Chinchilla (Costa Rica), Gisela Scaglia (Argentina) y Miguel Pedrola de la Universidad de Miami (EE.UU.);
  • Cambio Climático, con las senadoras Rosa Gálvez (Canadá) y Gladys González (Argentina);
  • Agenda 2030, con Claudio Tomasi (PNUD), Gabriela Agosto de la UTN y el embajador Martín García Moritán (Argentina); y
  • Soberanía y Paz con Guillermo Carmona (Argentina), Arístides Royo Sánchez (Panamá), Grisha S. Heyliger-Marten (Sint Maarten) y Ariel González Levaggi de la Universidad Católica Argentina (UCA).

Como conclusión general, todos parecen otorgar centralidad a los parlamentos pese a reconocer, en muchos casos, un recorte de sus competencias del que se derivan tanto un peligroso debilitamiento como un imprudente empobrecimiento de su accionar, así como bajos niveles de confianza y credibilidad.

Ello parece afectar, en definitiva, a los valores democráticos de la ciudadanía, que busca cada vez más obtener soluciones concretas a sus demandas insatisfechas en tiempo récord y en un contexto en el que las expectativas son cada vez mayores.

El concepto de Democracia en abstracto parece ser insuficiente. Aunque muchas veces disociados, los reclamos sociales parecen estar orientados a que las instituciones políticas resuelvan problemas complejos con eficiencia y eficacia, produciendo resultados concretos que se traduzcan en estabilidad macro-económica; condiciones genuinas de igualdad de oportunidades y de trato; empleos dignos; acceso a una salud y educación de calidad;  vivienda y un ambiente seguro, sano y sustentable; transporte e infraestructura eficientes: cultura, entretenimiento y deportes; una justicia imparcial; y el goce de todas las libertades, incluyendo al emprendedurismo y a la iniciativa privada; en definitiva, a vivir con una calidad de vida razonable y al progreso.

Los debates contrastan experiencias y resultados distintos, y demuestran que las características inherentes a cada país o sociedad; a sus instituciones de gobierno; a la conducta de la gente, a su idiosincrasia, es lo que permite caracterizarlos como “democracias plenas” o “defectuosas”, o como países “desarrollados”, “en desarrollo”, o “subdesarrollados. No todo es lo mismo.

Instituciones políticas “de calidad”; políticas públicas “de calidad”, suponen educación, trabajo, salud, justicia, seguridad “de calidad”.

Señala el último Informe Parlamentario Mundial de la UIP, de 2022, que “los parlamentos desempeñan una función vital en el abordaje de los desafíos impuestos por el mundo actual, en rápida transformación, posibilitando que la ciudadanía entre en contacto con los procesos de elaboración de leyes, formulación de políticas y supervisión que repercuten en su vida presente y futura, y participe en ellos”.

A ello agrega: “En un mundo imbuido en una rápida transformación, es necesario que los parlamentos sean receptivos, adaptando y revitalizando sus procesos y prácticas para superar los desafíos tanto actuales como futuros. Acomodarse a los tiempos es la única manera en que los parlamentos pueden continuar siendo relevantes para las comunidades a las que representan”.

Las principales recomendaciones de UIP son:

  • incorporar una cultura de compromiso que hacer un esfuerzo unido y concertado hacia una más amplia y mejor participación pública en el parlamento;
  • hacer de la inclusión una prioridad, para que el parlamento sea accesible a todos los miembros de la comunidad;
  • alentar a las personas a participar en el establecimiento de la agenda a través de oportunidades para influir en los temas tratados por el parlamento;
  • liderar con enfoques audaces y creativos que involucren e inspiren a la comunidad a comprometerse con el parlamento ahora y en el futuro; y
  • centrarse en cumplir con las expectativas del público, escuchando los comentarios de la comunidad y mejorando continuamente.

También recomienda la UIP que los parlamentos miren al futuro, que sea su principal norte. Para eso están los servicios de prospectiva.

La clave parece estar en los detalles, que permiten ver con mayor claridad los agujeros a través de los cuales ingresa el agua que inunda los buques. De no arreglarse, lo más factible es que se hundan. No hay fórmulas mágicas ni posibilidad de traspolar exitosamente buenas prácticas provenientes de otras latitudes. Cada sociedad tiene el futuro en sus manos.

Hubo muchas apelaciones a los valores éticos; al desarrollo de una democracia plena; a la cultura del diálogo y del consenso; a la calidad de gestión y los resultados (“res non verba”, “hechos, no palabras”); al profesionalismo, aunque el parlamento sea una casa “política”; a la responsabilidad individual y colectiva; a la necesidad de “modernizarse”; a los grandes interrogantes que plantea el futuro.

 

La mayor coincidencia del encuentro: hay que repensar las instituciones para promover el progreso en democracia

 

 

Ver nota publicada en el diario Perfil