Compras públicas para la innovación: el poder de compra del Estado como herramienta de la política científico-tecnológica

Por: Sabrina Comotto. Abogada por la UBA. Máster en Derecho de la Contratación Pública por la Universidad de Castilla-La Mancha. Magíster en Políticas Públicas y Doctoranda en Ciencias Sociales por Flacso Argentina. Docente de la Maestría en Compras Públicas de la UNSAM.

 

 


La innovación se ha convertido en una variable cada vez más presente en las discusiones nacionales e internacionales sobre el desarrollo. Una de las transformaciones verificadas en este sentido -principalmente, a partir de la segunda mitad del siglo XX-, radicó en un tránsito desde los instrumentos de promoción científico-tecnológica centrados en la oferta (subsidios, intervención directa del Estado a través de laboratorios públicos y privados de I+D, etc.), hacia una perspectiva que tiende a revalorizar el papel de la demanda en la producción de aprendizajes e innovaciones social y económicamente significativos.

Para el enfoque centrado en la demanda, los clientes son la fuente de las principales ideas innovadoras y, por ende, la política científico-tecnológica debe ocuparse de balancear la oferta de tecnología con las necesidades del mercado[1]. De acuerdo a un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)[2], el interés en las políticas de innovación centradas en la demanda parte de una mayor conciencia sobre la importancia de la retroalimentación entre usuarios y demandantes de innovaciones, así como de una evolución del modelo lineal de la innovación –centrado en I+D-, hacia un abordaje más amplio, que tiene en cuenta el ciclo completo de los procesos innovadores.

Las compras públicas innovadoras integran los instrumentos de innovación con enfoque de demanda, y ellas radican en la adquisición, por parte de una entidad pública, de un: “…producto o sistema aún no existente, cuyo diseño o producción requerirá un trabajo de desarrollo más amplio, sino totalmente novedoso”[3]. Estas creaciones pueden ser enteramente nuevas (o innovaciones radicales), aunque, más usualmente, se traducen en combinaciones novedosas de elementos ya existentes (innovaciones adaptativas o incrementales). Las compras públicas de soluciones radicales son denominadas compras públicas evolutivas, mientras que aquellas que apuntan a innovaciones de tipo incremental, son usualmente conocidas como compras públicas adaptativas.

La importancia de las compras públicas como instrumento de la política científico-tecnológica no estriba únicamente en su gravitación económica, sino también en la condición de las entidades públicas como usuarios líderes (lead-users). De acuerdo al autor que acuñó este concepto[4], los usuarios líderes: “…son aquellos cuyas fuertes necesidades presentes se volverán generales en un mercado determinado, en algunos meses o años”. Como esta especie de usuarios se encuentran al tanto de los requerimientos de los demás compradores, pueden servir como un “laboratorio de predicción de necesidades”, que ayude a definir, anticipar, moldear y satisfacer los requerimientos innovadores de los mercados en los que operan[5]. La condición de las entidades públicas como “usuarios líderes” queda demostrada en el hecho que de algunas de las innovaciones más significativas de la historia (por ejemplo, las que se produjeron en la industria de los semiconductores durante la segunda mitad del siglo XX), tuvieron como uno de sus factores determinantes a la demanda del sector público[6].

De acuerdo a una investigación reciente[7], si bien los países de Europa, América del Norte y Asia encabezan la implementación de políticas de compras públicas innovadoras, en América Latina también han existido iniciativas tendientes a articular las estrategias de desarrollo tecnológico con las compras gubernamentales. Por ejemplo, Brasil, mediante la Ley Nº 8666, con las modificaciones introducidas en 2011, estableció un margen de preferencia adicional para aquellos bienes producidos en el país que incorporaran componentes innovadores. Uruguay, por su parte, lanzó, en octubre de 2018, el “Subprograma de contratación Pública para el Desarrollo Científico-Tecnológico y la Innovación”, como parte integrante del “Programa de Contratación Pública para el Desarrollo”. Este instrumento ha sido recientemente reglamentado mediante el Decreto Nº 191/2019, promulgado el 28 de junio de 2019. Se trata de una norma de avanzada a nivel regional, ya que incorpora, entre otros aspectos, la definición de “compra pública innovadora”[8], y prevé, además, un procedimiento de “diálogo técnico” para la elaboración de los pliegos a regir en este tipo de contrataciones, así como criterios específicos de evaluación de las ofertas, basados en el “mérito innovador” de las mismas.

Argentina también ha tenido experiencias de compras públicas innovadoras, y ha contemplado, en normativa reciente, la necesidad de incorporar el desarrollo científico-tecnológico como una dimensión de las compras gubernamentales. En este sentido, el Decreto Nº 1.030/16, reglamentario del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional, consagra entre sus propósitos el de: “impulsar el desarrollo tecnológico” (aunque no regula procedimientos específicamente encaminados a conseguir este fin). A su vez, la Ley Nº 27.437, de Compre Nacional, prevé la posibilidad de suplir el porcentaje de componente local exigido por su Artículo 10: “…mediante la radicación de inversiones en el territorio nacional, transferencia tecnológica, inversiones en investigación o desarrollo e innovación tecnológica.” Por último, la Ley Nº 27.328, que regula los contratos de participación público-privada, comprende en su ámbito de aplicación objetiva a aquellos acuerdos que tengan por fin desarrollar proyectos de investigación aplicada e innovación tecnológica.

La operatividad de estas disposiciones requiere, no obstante, pensar en procesos e instituciones de compras públicas que sean lo suficientemente “modernos” y flexibles como para no frustrar los “objetivos innovadores” comprendidos. Estas regulaciones deberían contemplar, por ejemplo, y tal como lo hecho la reciente normativa uruguaya antes descrita, procedimientos específicos para poner en práctica las compras innovadoras, basados en una estrecha colaboración de las entidades gubernamentales con los oferentes de innovaciones –y con las instituciones integrantes del sistema científico-tecnológico-; así como mecanismos de renegociación de los contratos y dispositivos tendientes a morigerar los riesgos tecnológicos y financieros propios de las compras innovadoras. Asimismo, debería diseñarse una institucionalidad al servicio de este tipo de compras, que integre tanto la perspectiva procedimental de las compras, como la visión del desarrollo científico-tecnológico. Transitar estos –y otros[9]– desafíos es una asignatura pendiente, que podría allanar el camino hacia una política integral de compras innovadoras en la Argentina.

 


[1] Dutréint, G. (2012). «Políticas de ciencia, tecnología e innovación en el marco de un sistema nacional de innovación”. Recuperado de: http://www.razonypalabra.org.mx/anteriores/n49/bienal/Mesa%2012/Dutrenit.pdf

[2] OCDE (2011). “Demand side innovation policies”. (Executive summary). Recuperado de: https://www.oecd.org/sti/inno/48081293.pdf

[3] Edquist, C. y Hommen, L (2000).  “Public Technology Procurement and Innovation Theory”. En: Edquist, C., Hommen, L. y Tsipouri L.  (Eds.) (2000). Public technology procurement and innovation. New York: Springer Science+Business Media. Pp. 5-64. Recuperado de: https://charlesedquist.files.wordpress.com/2015/05/2000-ptpi.pdf

[4] Von Hippel, E. (1986) «Lead Users: A Source of Novel Product Concepts,» Management Science 32, no. 7 (July):791-805. Recuperado de: https://evhippel.files.wordpress.com/2013/08/lead-users-paper-1986.pdf

[5] Ibídem.

[6] Un análisis sobre el papel de la demanda del sector público en el desarrollo de dicha industria puede hallarse en: Dosi, G. (1981). “Technical change and survival: Europe`s semiconductors industry”. Sussex European Paper Nº 9. Sussex European Research Centre. University of Sussex. Recuperado de:  http://www.lem.sssup.it/WPLem/files/dosi_1981.pdf

[7] Comotto, S. y Meza, G. (2017). “Compras públicas para la innovación: nuevas oportunidades de políticas para la región”. Centro Interdisciplinario de Estudios en Ciencia, Tecnología e Innovación (CIECTI). Documento de Trabajo Nº 8. Recuperado de: http://www.ciecti.org.ar/wp-content/uploads/2017/04/DT8-Compras-Pu%CC%81blicas-para-la-innovaci%C3%B3n.pdf

[8] “Se entiende por compra pública innovadora a aquellas realizadas por los organismos mencionados en el artículo 451 de la Ley N° 15.903, de 10 de noviembre de 1987, y los organismos paraestatales, que tengan por objetivo la adquisición de una solución que no exista a nivel del mercado nacional y/o adaptaciones, ajustes o mejoras que impliquen la incorporación de elementos innovadores. Se trata de contrataciones para las que el objeto a contratar se ha de definir en atención a requisitos funcionales o de desempeño.” (Art. 3, inciso i) del Decreto Nº 101/19 de la República Oriental del Uruguay).

[9] Un análisis más extenso de los desafíos que enfrenta la Argentina con miras a la implementación de una política de compras públicas innovadoras, así como propuestas para el abordaje de los mismos, puede verse en: Comotto, S. (2019). “Compras públicas para la innovación: propuestas de políticas para Argentina”. CIECTI. Informe Técnico Nº 12. Disponible en: http://www.ciecti.org.ar/wp-content/uploads/2019/04/IT12-Compras-pu%CC%81blicas_propuestas.pdf